现代立法国家审计的兴起，论过程，是演进的；但论结果，则是革命的。

　　——作者——

　　立法模式国家审计机构派别，亦称英美派。顾名思义，这一派别的旗手是英国和美国。现在，世界上大部分国家都选择了这一模式，或充实、或损益、或发展，促进了英美派的进一步完善。

　　英国在掀起世界民权运动、建立合理财政制度的暴风骤雨中，最早打出了立法模式国家审计的旗帜。在这面迎风飘扬的旗帜下，监督行政部门经济责任的职权，由代表人民的议会掌握，开立法模式国家审计制度之先河。

　　6.1对于立法模式的探索

　　从政治结构的变迁来看，英国之所以能够最早建立资产阶级立法模式国家审计机构，与其早有资本主义国家政体的雏形——议会制度有关。

　　英国民族是世界上第一个政治民族。英国人民始终认为自己有责任掌握国家的命运。英国人最自豪的是他们的“自由”，他们自称是“生而自由的英国人”。“自由”意味着反对压迫，反对暴政，反对侵犯人民的权利。尽管它听起来有时显得空泛和抽象，但在具体的历史时期，它又确实有具体的内容。

　　“自由”最早是在贵族与国王的斗争中确立的。贵族与国王进行斗争所留下的最重要的成果，就是大宪章和议会。1215年6月15日，封建领主强迫英王约翰签订了世界审计史上著名的文件——《大宪章》。其中第12条款规定：国王在没有征得贵族同意时，不可随意收取贡赋，也不能任意向臣民勒索财款。这一文件的签署不仅使英王将批准国家赋税、监督国家财政的政治权力交给了议会，而且首次确立了这样一个原则，即国王的权力不应是无限的，它应受到某种制约；国王应在法律的控制之下。《大宪章》后来成为资产阶级要求权力分解、相互制约的法律依据，同时也为英国乃至世界现代审计的发展，奠定了政治基础。

　　1668年“光荣革命”以后，1669年又颁布了一部限制王权和保障议会权力的宪法——《权力法案》，其中除宣称常备军为非法这一条外，所有的条款都是“自古就有的权力”，比如定期召集议会，议会言论自由，国家的赋税由议会决定，国民有请愿的权力等等。但问题的关键不在于条款，关键是：是议会缔造了一个国王，这个国王根据议会的条件登上王位，并服从议会的法律。如果不是议会的选择，这个国王是不能取得王位的。反过来说，议会既可缔造国王，也可以废除国王。国王成为虚悬的职位，下院才是权力的中心。下议员由全国各地产生，选举结果将决定政府的去留。内阁既由议院的多数派组成，它就必须对议会负责，也就是服从选民的选择。在这样一个体系中，议会负责立法，内阁负责行政，政府对议会负责，议会受选民制约。因此，从内涵上看，这是一种向下的权力结构，选民意向影响国策的制定。从此以后，国王附属于议会，而不是议会附属于国王。一个人统治国家的时代宣告结束，在以后的年月里，统治国家的将是议会——它虽然还不是真正的人民代表，却是一个由国家最富有的个人组成的团体。

　　有了这样一个合适的政治制度作保障，英国率先跑到了国家审计现代化的起点上。不过，光荣革命以后的近150年中，这个具有民主内涵的政治结构，却因不民主的手段而改变方向，成为寡头政治的工具。古怪的议会选举制将向下趋向的民主制翻转了过来。所以，英国的现代国家审计尽管早就被时代召唤着，但并没有一次到位，它在历史的曲折中挣扎着，逐渐向现代国家审计的大门迈进。

　　英国国家审计的现代化起步过程可以从两个方面加以考察:

　　一是监督国库的收支。在诺尔曼时代，这种权力由初级审核厅掌握，凡现金必须经它支付、秤量、检验；凡需要款项时，都从这里发放。1785年，根据《更好地检查和审计本国王公共帐目的法案》，取消国库审计官，组建了五人审计委员会。该委员会拥有审查各部门公共帐目的最大且最严格的权限。1834年，颁布了修订审计制度的法案。改设国库审计长，负责国库公款的监督。财政部倘若不事先征得国库审计长的同意，不得从国库支付公款。审计长系终身职务，非经两院决议不得令其退职，而且，限制他不得兼任议席，从而保证审计长不介入任何政治纠纷，能以超然地位行使监督职权。因此，议会可于国库发放经费之时，加以严密监督，保护人民的利益。

　　二是监督从国库领款人员的支出帐目。这种权力由高级审核厅掌握，凡收受行政官和其他人员的各种报告，只要出现法律纠纷，均由该审核厅负责处理。尔后，改组为国库法庭，取消了财务监督职权。伊丽莎白时代，又任命国库预付金的审计人员，负责对会计人员的支出事项进行监督。1785年，成立审计委员会，继续行使国库预付金审计人员的职权。四年后，又将地税收入审计人员的职权交由该委员会掌理。

　　由此可见，当时的审计监督制度并不统一，而且，审计效率也不太高。这套制度主要有两大缺陷:

　　1.主要由作为行政机构的财政部自行审核，故国家审计实际上是政府部门的内部审计，缺乏超然独立的地位；议会的经济监督只是间接的，而不是直接的。

　　2.审查后的决算报告不报送下院，导致下院不了解经自己批准的经费由国库发放后使用的情况如何。

　　因此，英国国家审计现代化的下一步行动是：如何进一步完善现有的审计监督体制，也就是说，一方面加强议会对经费使用情况的监督，另一方面建立能真正体现立法监督思想的国家审计监督制度。1831年，詹姆斯、格雷厄姆先生出任海军大臣，1861年下院设立决算审查委员会，为英国国家审计改革，掀起了两次小小的高潮。

　　格雷厄姆在海军预算演说词中，积极主张对各项支出的预算数与实际发生数进行调查，并强调海军部每年应将资产负债表呈送下院，所以，议会于1832年通过《海军帐目法》，要求海军部每年应向下院报送决算报告。当时，高级海事法庭第一个依法向下院呈送了有关决算资料。这项规定和做法于1846年推广到陆军和军械所，到19世纪60年代出现了需经下院审查的会计帐目愈来愈多的现象。但是，议会的大多数成员并不具备审查会计帐目的能力，因此，有必要设置一个独立的专业机构来完成这项审查任务。

　　1856年，下院设立公共资金委员会。该委员会审时度势，提出了三项建议:

　　1.要实施有效的经济监督，必监守国库金的发放;

　　2.议会必须自设超然的审计机构，负责审查公共资金的使用情况，并将审计结果向议会报告;

　　3.这种立法性质的经济监督，应普及到海军部和陆军部以外的一切行政机构。

　　这些建议提出以后，在议会马上引起强烈反响。1861年，议会公布议事章程，规定在下院应设立常设委员会(后改称决算审查委员会)专门负责对决算进行审查，并向议会进行报告。

　　1866年，议会通过了《国库和审计部法案》，根据该法案，凡是英国岁入，均以国库公款的名义，存入英格兰银行和爱尔兰银行；它的所有权属于代表人民的议会，而不属于英王，并受议会的监督。该法案还规定，政府的一切收支，应由代表议会、独立于政府之外的主计审计长实施审查，主计审计长由英王任命，但只有经过议会两院的一致同意，才能令其辞退；主计审计长下属官员的任命，属于财政部的权限；国库审计部的组织，由主计审计长决定，但需经财政部的同意。1867年，根据《国库和审计部法案》，成立了国库审计部，统一实施国库监督和经费帐目检查。主计审计长的全称为“国库收支主计长和公共会计审计长”。（杨汝梅著：近代各国审计制度上海中华书局民国二十年，第123页。）

　　英国所以能在立法监督方面完成国家审计的现代化，完全依赖于众议院决算审查委员会。主计审计长代表议会进行审计工作，在审查过程中，与决算审查委员会保持密切的联系。该委员会的调查工作基本上都以主计审计长的审计报告为基础。

　　决算审查委员会的任命在每年正月或二月召开议会之前，根据下院条例处理。条例指出:

　　应该有一个重要的委员会，叫作决算审查委员会，以便审查所有的帐目，包括为满足公共事业而由议会拨给的款项，以及为委员会认可并报议会的帐目。

　　本委员会不能超过15名成员，成员均于每届议会召集时推选组成，其法定人员为5名。

　　委员会可以要求有关人员、文件和档案到会，可以不定期地发布通报。

　　委员会的构成反映了议会的构成。传统上，委员会的委员长由在野人士担任，正常情况下，由一名具有财政工作经验的前财政部政务次长担任。财务秘书是本委员会的成员，但在通常的情况下只有发言权，而无表决权。主计审计长和财政部高级职员一人，均常列席，以备咨询。其中主计审计长本来就是决算审查委员会的技术顾问，他们可以向委员长就审查问题的内容和可能提出的质问，提出参考性意见；财政部官员代表行政，回答人们就审查内容或财会单位出示的证据一般性地提出的问题。

　　决算审查委员会在下院通过预算委员会就过量开支作出制裁以前，负责审查一切费用拨款过多的案件。

　　决算审查委员会没有行政权，只有建议权，与政治无关。政治是议会与政府之间的事。它的职权在于根据议会通过的政策，监督各行政部门的经济责任。

　　所有预算金额的帐目和其他帐目，均由决算审查委员会审查，然后，向议会报告，如概算形式和预算项目是否合理?各项经费支出是否经济、有效?应如何改进政府会计的方法和制度?对实际支出超过预算的金额，决定是否应建议议会予以追究?对违法的官吏，建议应如何处罚?不过，在实际工作中，所有帐目都是先由主计审计长提出决算报告，然后由委员会进行严格检查。

　　决算审查委员会在审计报告中提出的种种建议，均供财政部和有关部委参考研究。对这些建议的评论或具体意见，均由政府通过财政部的会议记录公开披露。所以，审计报告中的建议是否实行，仍待决于财政部。若同意建议，立即通知收支机关遵行；若不同意者，则详细陈述其理由。

　　6.2挑战书：《国库和审计部法案》

　　1866年6月28日，《国库和审计部法案》在伦敦议会的通过，不仅标志着现代英国国家审计制度的建立，而且宣告了世界上第一个现代立法模式国家审计制度的诞生。在英国人民争取财政监督权的过程中，这次具有历史意义的改革对于英国乃至整个世界国家审计的现代化，作出了开拓性的贡献。

　　世界著名的审计学者E.莱斯利·诺曼顿在评价这部法案时指出:

　　1866年，在伦敦的议会通过了一个法令。它更改了英国的国家审计和公共会计机构，以便既满足众议院及其所属的决算审查委员会当时的要求，又满足财政部这个行政部门财力管理方面的要求。这个新法律称之为1866年《国库和审计部法案》。很多年来，很少有官方的和立法的举动受到如此赞扬。……这次国家审计制度的改革不仅是必要的，而且是跚跚来迟的。

　　英国的宪法偏重于立法权，所以，从理论上讲，政府的支出应由议会给予信用，政府的决算应受议会审核。但实际上由主计审计长负责这项任务。故该法案充分体现了财务之立法监督的精神。

　　《国库和审计部法案》由47条款组成，相当于汉字六千字。现分主计审计长的主计和审计业务介绍其主要内容:

　　(1)主计的职掌

　　该法首先指出：“为了加强国库和审计部的工作，管理公款的收入、保管和支出，有利于帐目的审核，特制定本法。”

　　国库发放既定费和岁定费两种。前者系根据国库的继续法案，自国库统一基金拨付的费用；后者系由国会一委员会每年重新议定的费用。二者的拨付程序不完全相同。

　　监督既定费的程序是:

　　a.议会制定拨款法案的总额;

　　b.英王颁布命令，依上项总额交付财政部加以处理;

　　c.财政部依据上项命令，编制请款书呈送主计审计长;

　　d.主计审计长负责审核财政部请求的信用，如果没有异议，则就岁定费项目之下需要的金额，送交信用准拨证给英格兰;

　　e.有了这个证明，财政部才能随时就所需款项以支付命令通知英格兰银行，自国库往来帐户的存款，转国库支付总监的帐户，以备支用;

　　f.英格兰银行在支付以后，马上将转帐金额及其预定的用途，通知主计审计长，让他们知道财政部与英格兰银行发放金额的数额，看是否与其核准拨发的数额相符;

　　g.如果不遵照上述各程序办理，则负赔偿的责任。

　　监督岁定费的程序是:

　　a.在每季之末，财政部编制既定费需用金额表，请求主计审计长给予信用;

　　b.主计审计长一经证明所需款项系议会核准之数，则送交信用准拨证给财政部;

　　c.由财政部命令英格兰银行转拨信用于各支用机构的帐户上。

　　由此可见，既定费与岁定费的程序并无实际上的不同。只是对岁定费的监督，不需要英王的命令。

　　(2)审计的职掌

　　一般而言，主计审计长的主计业务不仅简单，而且省时。至于审计业务，则既复杂又繁忙。审计人员的职责包括检查财政部的收入与支出和监督公共部门的帐目两方面。

　　1866年审计法案的主要条款包括:

　　第3条指出，主计审计长由品行优秀的国民担任，然而，女王可以根据议会上下两院提出的理由免去其职位。担任主计审计长职务的人不能在国王管辖的部门或国王委任的大臣管辖的部门里兼职，亦不能在任期内被竞选为下院的议员和代表。同样，议会的议员也不能担任主计审计长。

　　第5条规定，主计审计长享有的权力和义务与国库主计长和负责审核国家帐目的审计员完全相同。

　　第6条规定，主计审计长因死亡、辞职或其他原因缺位时，女王可以推荐、任命一名继位人。该继位人享有与主审计长同等的权力、威严和义务。

　　第10条规定，关税局和国内税务局，应按照财政部规定的时间和规则，将款项分别存入英格兰银行和爱尔兰银行设立的“国库往来帐户”。所有拨给国库的其他公款都应记在前述帐户的名下。这类拨款的帐目应按财政部规定的方式，每天报送主计审计长检查。

　　第11条规定，上述两行的总裁和职员可以把存入英格兰银行和爱尔兰银行中国库往来帐户的所有款项，看成是在他们的帐户上建立的一份总基金；财政部为公益事业向上述两银行开出的、并经主计审计长同意的所有支票都可以从该总基金中得到兑现。

　　第18条规定，财政部对英格兰银行和爱尔兰银行所存国库的公款帐目进行管理，并由主计审计长审查。

　　第22条规定，有关部门应在本法规定的日期或在此之前，编制拨款年帐。年帐编制好之后，由有关部门在规定的日期内报送主计审计长和财政部审核。主计审计长审核无误后，作成报告书，然后，将该年帐连同报告书呈交下院。财政部有权决定这种年帐应由哪些部门编制并提交主计审计长。主计审计长应审核帐目并作书面证明和报告;报告书上应有审计长的签名。

　　第23条规定，为满足各个部门的要求，帐簿的格式应按财政部的规定来设计；财政部有权规定每个公益事业部门的记帐方法。

　　第25条规定，负责编制拨款帐簿的部门应按主计审计长的要求，向他们报送拨款年帐并附上该年帐的资产负债表，以说明在前述拨款帐簿结帐时，该部门总帐的借贷双方的余额，以便主计审计长审核拨款年帐的余额。但是，如果主计审计长认为合适的话，可以要求上述部门提交一份已证明了的报表，以代替资产负债表。

　　第28条对主计审计长查阅会计部门的帐簿的权限，作出了规定。它指出：为了审计工作的顺利进行和会计部门工作的展开，主计审计长有权随时查阅会计部门的帐簿和其他文件。他还可以要求有关部门定期地或不定期地向他报送现有的会计帐簿。

　　第32条规定，如果财政部在规定的日期内，没有将主计审计长关于拨款帐簿和既定费支出帐簿的审计报告呈送给下院，那么，主计审计长应立即向下院呈送该报告。

　　第30条指出，主计审计长在审核帐目时，可以根据具体情况，承认未盖章的收据的效力，是合法的。这种批准只能在他认为合理并对公益事业有利的情况下作出。

　　第43条规定，会计官对主计审计长不核准或指控其帐目不服时，可以向财政部申诉。财政部应进行进一步的调查，并作出公正、合理的决定，可以完全或部分撤销对上述人的不核准或指控。这时，主计审计长对财政部的决定不同意时，可以保留意见。

　　第44条规定，财政部认为适当时，可以免除有关部门向主计 审计长呈送某些帐簿的义务，不过，这类帐簿只限于公款收支表以外的帐簿。而且，他可依照法律、惯例和他的决定，使这类帐目免受审核。但是，财政部决定的免受审核的帐目记录副本应提交议会。

　　一般来说，当时，初审工作由财政部会计官办理，复审工作则由国库审计部的审计人员办理。前者系财政之行政监督，后者系财政之立法监督。

　　此外，1921年的修订法规定：收入帐目和物品帐目，亦须由主计审计长审查后呈报议会，并规定各部经营的造船业、制造业和工商业编制的收支决算报告表，连同资产负债表和财政部规定的费用明细表，报送主计审计长审核。

　　总的看来，这部法案的内容是丰富的、深刻的。它第一次从法律上将国家审计从数千年来沦为最高专制统治者手中的工具变成反对专制、追求民主的一把利剑。也就是说，它是英国议会向承担经济责任的行政部门和官员提出的挑战书，是现代国家审计借以宣告独立于行政部门的宣言。它彻底结束了传统国家审计的时代，为英国国家审计的现代化，奠定了坚实的基础。

　　《国库和审计部法案》的颁布，给英国的国家审计带来了全欧州甚至全世界的声誉。后起之士在它的影响下，奋起图进，尤其是美国、加拿大、澳大利亚、前南斯拉夫、前罗马尼亚和前波兰诸国的继起，一个采用立法模式的发展风暴席卷全世界。

　　6.3在战斗中茁壮成长

　　19世纪时，合规性审计是审计人员传统的正式职能的全部，它是维持行政管理和财务行为的秩序和纪律所不可缺少的一项控制职能。但是，在现代国家复杂的经济活动中，它明显地表现出严重的缺陷。这就是，它不关心行政活动的经济性，对改善、简化、合理或改革丝毫不感兴趣，只是一个消极性的控制行为。

　　进入民主时代以后，政府每年都要动用巨额的开支，行政工作的失误有时会造成惨痛的损失。最铺张浪费、最愚蠢、最计划不周的经济行为在法律意义上经常是“合规的”。许多人指出：行政人员的过失要比会计人员的过失带来更多的经济损失。

　　于是，从合规性审计的局限中解脱出来，将国家审计调整为对现代国家令人头痛的行政问题进行控制，成为许多西方国家改革和完善国家审计的重点。

　　在英国，是否在议会控制会计帐目的早期就已经考虑过要使国家审计超出合规性审计的范围，至今还是一个谜团。在1866年《国库与审计部法案》中，丝毫没有提到在合规性控制之外再增加审计长的职责。只是他全面负责“验证和报告”帐目，而对这种报告的范围却未作界定。还是从很早的时候开始，他就获准在行使其职责时可以在实际工作中享有相当大的自决权。

　　对于大多数国家部门来说，合规性审计是一件让人欢喜让人忧的新鲜事，对于庞大的陆军和海军各部门来说，尤其如此。它们在20世纪已习惯于远比其他国家机构享有更多的保护和自主权，又是最大的用钱户，因此，它们极不欢迎这项审计监督。在1876年对陆军部的帐目全面实施严格的审计之前，甚至连财政部的高贵地位也受到警告。他们经常告知主计审计长，“你面临的任务有些棘手，因而最好尽可能取得本部门的合作。”主计审计长决不能“妨碍法律赋予国务大臣的自决权”，也不能“削弱或损害他的权力”。

　　这些警告并不是毫无根据的。多年以来，军队和主计审计长之间一直争论得喋喋不休。但正是在这些争论中，才使得主计审计长与决算审查委员会(事实证明也与谨小慎微的财政部)结成联盟，其权力得到了巩固和扩展。1877年，军队总会计师宣称，主计审计长与管理军饷和津贴的“皇家御令没有任何关系”。决算审查委员会不同意这一观点，认为，主计审计长有权“在其有关军队拨款帐目的报告中就其认为有必要的任何问题向议会陈述自己的观点。”在1881年的一次有关水兵的论辩中，财政部坚决主张：

　　主计审计长有权决定，为了行使他的法定职能，需要哪些信息，在向议会传达他所拥有的与其报告的帐目有关的任何信息时，他必须行使自决权。

　　1887年，陆军部发起攻势。主计审计长追问，为什么要以20先令价格与一供应商达成一项购买勋表的合同，而取消了另一厂家以14先令就能达成的合同?军方拒绝给予答复，理由是，《国库与审计部法案》并没有授权他“插手行政事务”。对此，决算审查委员会作出了重要声明：

　　如果主计审计长在其审计过程中了解到的事实表明，存在着不合理的开支或公款的浪费，他有责任提请国会对此加以注意。

　　财政部对此作了进一步阐明：

　　主计审计长在拟定对国会的报告时应该享有很大的自由，我们认为这一点十分重要。他可以对审计过程中发现的任何事实给予注意，并指出其财务影响。然而，由于他是议会的官员，自然不会对议会已经批准的任何事情提出疑问。如果他从对国库的影响的观点报告某一行政事务，其目的是向国会汇报，无可否认，采取这一措施将一直是他的权利，通常也是他的职责。财政部接着又说，各个部必须提供必要的资料，以证明其付款的合规性。但是，如果有人根据某一方面的正当依据询问，为什么要花这笔钱?该部门可以拒绝回答。不过，它当然还得准备在必要时向议会证明这种拒绝是有理由的。

　　这样，陆军部在这次冲突中惨遭失败，从而极大地巩固了主计审计长的个人地位，扩大了他的自决权限。到1891年，陆军部又再次发动攻击。主计审计长故作礼貌地要求取得有关义勇骑兵队人数差异的问题“国务大臣可能希望提供的任何意见”；由于人数的这一差异，估计每年多花费三五千英镑。陆军部的回答只是，这个问题是“一个行政问题，对此，国务大臣斯坦赫普先生无论如何都一定会拒绝授权主计审计长要求他提供意见”。这一武断的言辞引起了决算审查委员会强烈的回击，他们相信：

　　在从事议会赋予的重要工作时，主计审计长在将来应受到始终如一的优待，陆军部和其他各部应向其提供他可能需要的全部信息……

　　主计审计长没有因受到阻挠就放弃审计监督，并在必要时再对其加以报告。同样是针对陆军帐目问题，委员会在其相同报告的另一处发起了以下攻击：

　　一个完备的审计系统所提供的帮助理应受到的欢迎不是总能从负责行政工作的人员那里可得到的。

　　再一次惨败使陆军部丢尽了脸，海军部直至1895年才接受这场争斗。然而，战略和战术都有所不同。海军部现在知道，主计审计长是一个极难对付的对手。此时，主计审计长正在调查，为什么在船坞内造船与通过合同造船，以及在不同船坞内造船，成本都各不相同?这一新的研究领域大大超出了合规性范畴，它触及了对行政政策的评判。海军部据理力争，指出这些问题严格地说并不在法律赋予审计的基本目标之内。然而，海军部缺乏必要的信息，无法为成本差异作出令人信服的解释。决算审查委员会则认为，主计审计长的行动是“有充分理由的……显然是在尽他的公共职责。”财政部表示赞同，并补充到：

　　类似的船舶，有的是由政府制造的，有的是由海军潜艇部队制造的，因而成本也各不相同。这些问题与公共利益密切相关。因此，当主计审计长行使其权限对其表示关注时，他显然没有越俎代庖。

　　显而意见，此举充分核准了立法部门和行政机关的代表可以参与一项不是以合规性为基础的审计业务，而是深深地触及到政府部门政策的调查。

　　在1911年陆军部再次采取行动之前，没有发生进一步的正面冲突。主计审计长曾调查了不同陆军部队购买马匹的价格中存在的重大价格差异。当他询问是否曾考虑过在所有军队中采用竞争招标的合适性时，他得到了尖锐的反驳：这“不是帐目审计的问题”。

　　决算审计委员会的回击是以谴责—陆军部队发生大量额外开支为开端的。当时该委员会正着手处理陆军部方面的一些事情，陆军部会计官承认，尽管根据财政部在1887年法案中授予各部的自决权限，可以拒绝给予解释，但是，没有政策方面的理由可以说明，不应作出解释。令决算审查委员会“感到遗憾”的是，连这一点，也没有做到。委员会还注意到，从那以后，陆军委员会曾写信给主计审计长，许下诺言，“如果你提出了行政性的问题，在所有的普通案件中，我们都可以提供解释。”主计审计长对此“表示满意。”

　　这样，在第一次世界大战前，各个部想限制主计审计长的自决权的企图，以失败而告终。这要归功于决算审查委员会对他特权的坚决维护，而这样做又间接地维护甚至扩大了委员会自身的权力。一位老资格的委员会成员在1902年说，决算审查委员会的职能已经、或超出了审查开支的正式手续，而扩大到审查开支是否明智、诚实和经济”。在此同时，主计审计长自己也说，“在议会的鼓励下，”他开始以审查这一类问题作为自己的特色。

　　这是一个永无止境的研究领域。至少，通过这些尝试已经确立了国家审计从事这方面研究的权利。

　　然而，不应该指望这么早就能有多大的实质性收获，尽管南非战争的确为决算审查委员会提供了很大的用武之地。国家审计仍旧执行着合规性控制这一法定职能，甚至1921年新的《国库与审计部法案》也没有任何迹象表明这一着重点已经改变。正如主计审计长在1902年所承认的，这也许是由于审计机关还缺乏高度的专门化，“整个机制还不是为这项工作而建立的”。

　　6.4对于国家审计的改革

　　英国传统的公共经济责任制度几乎整整一个世纪没有任何改革。与其他国家审计事业的迅速发展相比，英国国家审计一直处于停滞不前的状况。各种陈旧的规章制度束缚了国库和审计部的手脚。

　　进入70年代以后，这种萧条时期开始接近尾声。在倡导对公营部门的经济责任进行改革的同时，国家审计的改革也提到日程上来了。

　　70年代初期，拉菲尔德委员会建议对地方政府的公共经济责任进行重大改革，并增设第二主计审计长。这一建议引起一群议会议员的兴趣。他们通过各种形式，敦促议会立刻采取相应的法律措施。

　　1976年12月9日，公共决算委员会主席爱德华·杜·卡恩在众议会表明了自己的观点。他认为，控制公共支出是公民关心的头等大事。他接着指出:

　　1866年的国库和审计部法早已过时，它从许多方面限制了国家审计的检查范围，使议会无法深入了解地方政府、国营公司和子公司巨额公共支出的情况。

　　杜恩先生要求议会根据政府经营活动的巨大变化，迅速调查公共经济责任制。

　　另一位议员约翰·加勒特(Garrett)先生在提出全面改革的建议以后，指出:在过去的一百年里，议员们对我们的国家审计制度交口称赞。的确，国家审计师在重重限制下，仍然作了许多有益的工作。但是，现在这些条条框框已经造成了法律上的严重缺陷。是到改革的时候了。

　　1977年7月25日，众议院支出委员会根据下属委员会出访法国审计法院和美国审计总署的调查资料，发表了一份报告。其中就国家审计提出了有说服力的建议。它指出，我们的国家审计已经过时，认为:

　　应该修改国库和审计部法，并原则上规定国库和审计部可以审查一切记录公共资金的帐户，……国库和审计部有权对接受财务审计的部门、机构、公司进行管理效率和效益审计，并为此相应修改国家审计师的雇用方针。

　　支出委员会没有采纳拉菲尔德委员会关于增设第二主计审计长检查地方政府的建议，但提议由现任主计审计长承担检查地方政府的责任。此外，支出委员会还建议修改国库和审计部法案，由众议院领导主计审计长和国库审计部，并由众议院和决算审查委员会协商任命主计审计长。

　　但是，政府不愿执行这些建议。1978年3月，政府总理就支出委员会的报告向议会提交了一份政府观察报告。这是一份保守性质的报告。它再一次否定了国营企业的公共经济责任的原则，拒绝了由主计审计长检查地方政府的有益建议。这位总理在谈及主计审计长检查政府活动的效率时竟指出:

　　此事不予考虑，只有部长才能向议会汇报政府工作的效率。

　　政府方面也表示同意“在有些情况下，主计审计长取得使用公共资金团体的帐户和记录是适当的，……但应具体问题具体分析”。虽然政府没有说明在审计师检查和报告之前如何“具体问题具体分析”，但这种说法毕竟是一个重要的让步。

　　1978年7月6日，支出委员会针对政府观察报告，组织了一次讨论。该委员会对政府提出的“主计审计长在履行职责时，不受任何方面的指挥是非常重要的”的观点，表示赞赏，但同时也对主计审计长目前仍受财政部支配这一事实，表示迷惑不解。所以，委员会极力主张：主计审计长、国库和审计部的职员应隶属于众议院，有权检查一切接受公共资金的团体的效果和效率，而且，国库和审计部的人员配备和组织机构应能保证完成上述工作。

　　1978年8月16日，程序选举委员会向众议院提出了一份详细的调查报告。报告共分八个标题，其中一个标题是财务控制，主要讨论主计审计长的作用，并坚决支持支出委员会的观点。该委员会认为应由众议院任命主计审计长，指出:

　　国家审计师是议会的服务人员，审计活动的费用应由议会决定，而不是由财政部决定，从而保证由众议院而非财政部决定国家审计的作用、级别、资格和薪水。

　　进入80年代以后，立法部门与政府部门之间就扩大国家审计的作用的争论开始进一步激化。

　　1980年3月，政府就主计审计长的作用，发表了绿皮书。该绿皮书第64节归纳了向议会委员会、其他团体和个人征求的意见:

　　1.主计审计长应发挥以下的作用:

　　(1)对政府部门的会计记录，实施基本的财务审计和合规性审计;

　　(2)对支出的公共资金的经济性和效率性进行检查;

　　(3)必要时，调查计划项目是否有效地达到了规定的政策目标。

　　2.主计审计长和决算审查委员会之间，应保持有效的业务关系;

　　3.主计审计长对非部机关实施检查的主要目的，是检查部级机关对下属机构支出的监督制度和控制制度的有效性;

　　4.决定是否对这种机构实施审查或检查，应视不同的情况而定。主计审计长不应将国营企业作为审计对象;

　　5.国库和审计部法授予财政部的特定命令权已经失效，应以适当的新立法取代之;

　　6.政府可以对主计审计长控制预算的几种方案进行选择，但应考虑对国库和审计部职员的影响;

　　7.行政部门和议会双方，均应重新确认主计审计长的独立性。

　　决算审查委员会于1981年2月发表了三卷本的报告书，以作为对这份绿皮书的反映。该报告书名为《主计审计长的作用》，系1980年至1981年度决算审查委员会第一次特别报告书。决算审查委员会基本上同意绿皮书中表明的意见，但也提出了有益的改进建议。它严肃地指出:（约翰·格林：《绩效审计》徐瑞康、文硕译，中国商业出版社，1990年p.98.）

　　……现在的法律已经过时，没有反映出主计审计长实施审计的本质。在我国，用法律的形式规定对现在和未来广范围的公共支出进行审计的框架，以充分保证对议会承担的经济责任，这是不可或缺的。

　　所以，委员会提出了以下建议:

　　1.在接受资助的团体主要由公共资金扶持的情况下，主计审计长有权对该团体的会计报告进行审查，而且，应将这些会计报告提交给议会;

　　2.在非部级机关，主计审计长应调查其会计帐簿和记录，并将检查结果向下院报告;

　　3.应继续保留现行的对国营企业和其他公营公司进行财务审计的制度，但是，主计审计长应调查这些团体的会计帐簿和记录，以便向众议院报告;

　　4.在议会批准向私营企业或其他团体提供所有的补助金或贷款时，不管这些公司或团体是否具有盈利性质，主计审计长在必要时，均应将能够调查这些公司或团体的会计帐簿和记录，作为提供补助金和贷款的条件;

　　5.应继续保留现行的由地区审计官或公认审计人员对英格兰和威尔士地方的自治体实施审计的制度。但是，批准任命公认审计人员的责任，应由环境大臣移至地方政府外部审计主任检查官。主任检查官应继续就审计人员报告书中揭示的事项，编制年度报告书。地区审计局的职员应该从环境部划归主计审计长。主计审计长应就英格兰和威尔士地方政府审计中所揭示的一般性问题，向议会报告。

　　6.应考虑将苏格兰地方政府会计委员会的职能移交给主计审计长;

　　7.对国民保健机构的一般性审计，应由卫生部移至主计审计长;

　　8.本委员会现在不建议变更主计审计长对北爱尔兰的作用;

　　9.为了主计审计长履行职责，应创建国家审计署;

　　10.国家审计署的经费，应由众议院预算承担;

　　11.应为国家审计署单独设立日常会议录;

　　12.法案规定，应设置决算审查委员会，由经下院表决任命的议员组成，其中包括委员长。该委员会的职责是:

　　(1)任命地方政府外部审计主任检查官;

　　(2)任命国家审计署的职员;

　　(3)规定国家审计署职员人数、报酬和其他工作条件;

　　(4)编制国家审计署年度支出预算方案;

　　(5)任命会计职员，负责国家审计署预算开支的会计业务。

　　13.主计审计长为国家审计署的最高长官。国库和审计部，以及地区审计局的现职人员应调到国家 审计署;

　　14.新的审计法应规定，由财政部任命国家审计署的审计人员;

　　1981年7月，政府对决算审查委员会的提议作出了反映。它马上发表一份文件(Cmnd8323)，明确表示不赞成扩大国库和审计部的权限。

　　该文件第6节指出:

　　政府依然认为，通过立法适当地规定主计审计长的权限，是有益的。但是，这并未迫在眉睫。过去二年的经验表明，现在的法律，实际上未必妨碍对国库和审计部、决算审查委员会的工作进行必要的改革……。

　　就在政府和公共决算委员会之间为国家审计的作用问题争吵不休的时候，一位名叫诺曼·森特·约翰·史蒂瓦斯的议员站出来说话了。

　　以他这样的身份论民主政治对于新的国家审计制度的需要，其感受应该是相当深刻的。他在以个人的名义提交议会的一份提案中，陈述了扩大现行国家审计作用的必要性。经过面红耳赤的争吵和较大幅度的修订以后，议会于1983通过了一项名为《国家审计法》的新法案。1984年，这部由三部分组成的法案付诸实施。而且，从1984年开始，国库和审计部的名称不再使用，审计机构定名为国家审计署。

　　此外，对审计方法和审计师的资格要求，也进行了一些改革。这主要表现在:
1866年的国家审计法案要求对经济业务进行详细审计。1921年的修订法剔除了这种对经济业务进行100%的审查的作法，并间接地接受了测试的概念。最近，不仅采纳了系统基础审计，而且要求进入国库和审计部的新职员，均应接受专业资格考试。现在，还要求新职员应接受特许公共财务和会计协会的考试。

　　6.5新的国家审计法案

　　随着国家审计的改革进程渐次展开，英国传统的审计制度面临着一场前所未有的挑战。在这场挑战中，许多自觉追求先进国家审计制度的志士仁人不避锋矢，进行了卓有成效的探索。《国家审计法》就是这种探索的成果之一。

　　该法由三部分组成，相当于汉字4000字。其中前言部分指出:
　　
　　本法将重新规定主计审计长的任命和地位，建立决算审查委员会和国家审计署，重新规定政府部门、机构和团体必须提高使用公共资金的经济性、效率性和效果性，从而加强议会对公共资金支出的控制和监督；本法将修改1866年和1921年国库和审计部法中的若干规定。

　　该法第一部名为“国家审计机构”，主要内容是:

　　1.由陛下根据众议院的提名，任命主计审计长;

　　2.主计审计长为众议院议员;

　　3.主计审计长和国家审计署的任何职员都不受国王陛下的领导，也不代表政府履行职责;

　　该法的第二部分名为“经济性、效率性和效果性检查”，主要内容包括:

　　1.主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体在履行职能的过程中使用资源的经济性、效率性和效果性;

　　2.如果主计审计长有充分的理由认为，适合本条款的机关和团体不论在哪一个会计年度从公共资金那里接受了收入的绝大部分，那么，就可以对该机关或团体在会计年度内使用资源的经济性、效率性和效果性，实施检查;

　　3.第1条不能解释为，授权主计审计长去检查被审查机关或团体的政策目标;

　　4.主计审计长在合理的时间内，有权取得进行检查所必需的所有文件，有权要求负责文件的任何人或保存文件的任何人提供文件、资料和有关解释。

　　该法的第三部分名为“其他事项和追加规则”。第11条和第12条废除了财政部长在特定场合可以命令主计审计长的权限。

　　该法自1984年1月1日起生效。根据该法，成立了国家审计署。该署的最高长官为主计审计长。主计审计长决定职员的任命条件、任期和报酬。主计审计长每年向下院提出本署的经费预算。该法案第4条(2)规定:

　　主计审计长应在1984年3月31日的会计年度和发后的每个会计年度，编制国家审计署经费预算方案。决算审查委员会应检查这一预算方案，必要时，该委员会应作适当的修订，然后报送给众议院。

　　为了监督这条法案各条款的实施，设置了著名的机构——决算审查委员会。该委员会随时向议会报告。该委员会成员组成如下:

　　1.担任众议院议员的决算审查委员会委员长;

　　2.众议院院长;

　　3.由众议院任命的七名议员，他们均不能是英王的内阁成员。

　　在英国国家审计史上，《国家审计法》是一座新的里程碑。直到70年代，在英国，传统的国家审计意识据以存在的社会和政治基础仍然相当强固。《国家审计法》的公布，使英国这个最早建立立法模式国家审计制度，但后来又落伍于世界的民族，在危机和挑战面前很快又重新站住了足跟。

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