会计总署不仅被称为政府的“监察人”，而且享有很高的地位。在它的身上每花一美元，它通过其活动、审计和报告，至少可节约三美元。

　　——William Proxmire

　　由上述可知，立法模式现代国家审计的思想和实践最早出现于英国。但它的进一步完善和成熟，则是在美国。

　　研究国家审计的学者弗雷德里克.C.莫舍(FrederickC.Mosher)在《会计总署：追寻政府的经济责任》一书中，用三分之二的篇幅论述了美国国家审计的演进。他将美国审计的发展分为三个阶段:

　　第一阶段：J.雷蒙德·麦卡尔审计制度时期。其特点是：重视会计和审计程序规则，依靠财政官员的个人责任。

　　第二阶段：大约相当于林赛·沃伦)和约瑟夫·坎贝尔时期。其主要特点是：制订了一系列适合于职业会计师的文件，旨在处理愈来愈多的繁杂的经济业务，同时，响应国会1945年《政府公司控制法案》聘请注册会计师对公营企业加强审计监督的要求。所以，在这一时期，广泛采用民间审计技术，对公营企业实施商业性审计，并修订雇用方针，把原有的大部分职员转移到各行政部门，开始招聘受过不同培训的新职员。

　　第三阶段：埃尔默.B.斯塔茨时期。当时，合规性审计的实施移至新设立的部门监察长之手，这种情形迫使有关政府部门联合对财务报告、分析和监督系统进行改良。所以，会计总署除按国会及其委员会的特殊要求提供服务以外，还应对总署自选项目进行调查，并向国会和感兴趣的部门提供“评价性”报告。

　　在本章中，我们拟按以下诸部分简单介绍美国国家审计的发展过程。

　　7.1美国国家审计的起步

　　当苏珊·康斯坦特号和五月花号载着寻找希望的欧洲移民到达北美起，美国便注定要成为欧洲的孩子。

　　1776年7月4日，正值独立战争的高涨时期，第二届大陆会议隆重推出《独立宣言》。该宣言第一次用纲领的形式表明了资产阶级的政治要求:

　　我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权力，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权力，所以才在人民中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇到任何一种形式的政府变成是损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。这新的政府，必须是建立在这样的原则的基础之上，并且是按照这样的方式来组织它的权力机关，庶几就人民看来那是最能够促进他们的安全和幸福福的”。

　　这篇反抗殖民压迫和封建统治的宣言，当时在政治上起了很大的动员作用。独立战争这次美国历史上第一次革命的胜利，使北美十三个州挣脱了英国殖民主义的束缚，成为独立自主的资产阶级民主共和国。

　　美国独立以后，合众国的前途虽然仍飘摆不定，但并末妨碍原来在政治上动荡的社会稳步走向现代民主国家的进程。根据英国资产阶级革命的成功经验和他们所尊重的洛克和孟德斯鸠的分权与制衡理论，美国的政治改革家们一致认为，必须在民主政体的建设上彻底地、充分地贯彻执行立法、司法和行政三权分立与制衡的原则。所以，美国的民主在资本主义世界之所以较为先进，并不是它能够充分地表达公意，而是拥有一套严格的民主程序和防错纠错机制。马克思指出:“现代国家最完善的例子就是北美”。

　　但是对于现代国家审计组织的建设，美国在起步阶段，却走过了一段不短的弯路。与英国一样，美国早年的审计也属于行政系统，与财务行政相配合，但后来改为隶属于国会。

　　早在1775年独立战争时期，大陆会议便适当地配备了专员负责财政会计和审计业务。尽管审计组织屡更，但一直坚持由国会对国家财政进行立法监督。1781年，战争到了最关键的时刻，为了增加财政收入，支援前线，改设财政监督官。立宪政体确立以后，国会于1789年通过了设立财政部的条例。该条例规定，应在部内设置主计长(Comptroller)、审计官(Auditor)、国库官(Treasurer)和登记官(Register)四位，其中审计长负责审计各行政机构报送上来的全部会计帐簿，证明其正确性和妥当性，然后，将证明连同有关会计凭证送给主计长。主计长负责检查由自己决定的行动、管理各类会计帐册、收回拖欠美国政府的债务，并副签由财政部长发出的授与公共资金的全部证明文件。显而易见，政府帐目的结清最后在财政部，同时，为了调和和适应财务之立法监督的意旨，对财政部和国会的关系也作出了规定，指出财政部应接受国会的严密监督。

　　在1792年——1798年之间，邮政机关、陆军部和海军部曾先后配备了审计官，负责本部门的经济监督工作:

　　1.1792年建立邮政机构，由邮政总监受理各邮政局长的会计帐目，然后，按季将邮政收支会计记录报送到财政部，由财政部进行终审。

　　2.1792年，在陆军部内设立审计官。在国会指拨陆军经费的范围内，陆军部长若要动支国库金，必须经审计官的批准。

　　3.1798年7月，设海军部审计官，其职责与陆军部审计官相同。

　　1795年，国会进一步扩大了财政部主计长和审计官的职权。凡管理合众国的公款者，均有责任将其会计帐目和凭证报送给审计官；对于未经核准的债务，由审计官呈报主计长作最后的裁决。

　　1817年，美国国家审计有了重要的、长足的发展。三月，国会通过公共帐目迅速结清条例，在财政部增设主计长一位、审计官四位。原有主计长为第一主计长，新设的主计长为第二主计长。原有审计官和新设审计官依次称为第一至第五审计官，其职掌各不相同。1836年，随着邮政部组织条例的修订，对邮政审计制度作了相应的改进，特设邮政部审计官，称为第六审计官，接管第五审计官审查邮政部的会计帐目。1849年，曾设关税监督与财政部第一审计官共同分担第一主计长的一部分任务。（蒋明祺著：政府审计原理立信会计图书用品社，中华民国三十年，第295页.）

　　1893年，是美国国家审计史上重要的一年。这一年，创建多克里·克雷科雷尔委员会。该委员会在报告书中建议对会计和审计制度进行改组，并于第二年通过，史称“克雷科雷尔条例”。该条例规定：全部撤销第一、第二主计长及其助手，以及关税监督，另设财政部主计长和副主计长，并将原来的第一至第六审计官改名称为财政部审计官、陆军部审计官、海军部审计官、内政部审计官、国务部审计官和邮政部审计官。这六名审计官分署办公，在财政部长的领导下，对各部进行事后经济监督。在财政部内，审计官与金库出纳官处于对立地位，倘若在具体业务中双方意见不一致，由财政部长之下的主计长作最后的裁决。所以，这种审计制度属于财政之行政监督，缺乏独立性，致使审计监督不力。这一方面是因为当时美国的行政权不象欧州那样集中，而且有第一次世界大战之前政府职能不很突出的缘故。（杨汝梅著：近代各国审计制度上海中华书局1939年，第149页.）

　　当时，尽管美国财政部拨出任何一笔款项，均必须经国会的批准，但并没有制订预算，也没有正式的收支计划。总统不必向国会提出任何年度收支预算，财政部只要将各行政部门和机构所需经费的大概数字汇总起来，经各部审计官审核后，交给国会就可以了。国会主要依靠二种手段对公共财政活动进行立法监督：一是拨款法案，其内容详尽，旨在控制和引导拨款资金的恰当运用；二是在行政部门内设置一套内部牵制系统，用来确保在资金支出的每个环节，不同的官员能够验证经济业务，从而提供了一种安全措施。它们经常是国会委员会进行调查的补充手段。在政府支出较少，联邦赋税很轻的年代，人们并没有把这种不正常的审计监督方式放在心上。

　　上述原因使国家审计职能依附于财政管理机构而发展缓慢。尽管遇到各种各样的挫折或障碍甚至后退，但由于其内在的必要性，国家审计事业总是不断向前发展。

　　7.2希望的曙光：对国家审计的改革

　　审计的改革

　　进入20世纪以来，美国民主政体与这种财政之行政监督制度之间的矛盾不断出现，所以，对这种审计监督制度提出异议的人越来越多。为了补救这个体系的显而易见的缺陷，美国一些深受政治愈民主、财政愈公开、审计愈重要思想熏陶的政治家们勇敢地接受了英国现代立法审计监督制度的传统。他们一致认为，在燃烧着“神圣民主之火”的土地上，国家审计职能应自财政部移至行政权以外的超然独立机关，直接向国会负责。正是追求国家审计在政体结构上到位与和谐的这种意向，把美国引上了继承、探索和发展立法模式国家审计的道路。

　　这种声音反映到国会以后，引起议员们的极大兴趣。他们对提案中的一些问题进行了讨论，最后集中在主计长的任命和任期问题上。众议员同意主计长由国会任命，以确保其独立性。而且，考虑到每一届国会的寿命只有两年，无法保证主计长任期的连续性，又规定主计长任期为15年，不得连任。此外，国会规定，主计长只有在被弹劾或者国会一致决议时，才可免职。经过几番讨论，国会于1920年顺利通过了有关新建国家审计的法案。当时的总统伍德罗·威尔逊对这项法案也极为赞赏，只是因为原案规定总统无权罢免主计长官，威尔逊认为违背宪法“任命权是授给总统的”的规定，才否决全案，并于同年六月十日退回国会。

　　第二年四月，国会重新召集会议，两院再次将关于新建国家审计的原案分别提出。不过，这次主要对两项条款进行了修订:（蒋明祺著：政府审计原理立信会计图书用品社，中华民国三十年，第296页。）

　　1.将主计长和副主计长的罢免权，改为非经两院联合决议，不得罢免;

　　2.如果一定要罢免，除经两院决议外，还必须依法经总统批准，才能罢免;

　　在制定和通过这部著名法案的过程中，还有一段令人寻味的小插曲。它给人们的某些启示，迄今仍然具有现实意义。

　　马萨诸塞州众议员路斯先生在国会讨论审计法草案时，对第312条(1)仅提审查收支，不提审查“公共资金的运用”的做法提出了批评。他在众议院的议员席上强调：在通过法案时一定应加上这一用语。他指出:

　　……在这一特定的条款中，我们能够使其含义更为明确。这一条款已经形成文字，但我担心本条的用语有可能导致在这个岗位上的某些从业人员认为他的职能纯粹是事务性的。就是‘会计员’这个字所包含的职能，即所用的词汇意味着是簿记员、出纳员、司会员，而不是调查研究怎样用钱的人员，不是走出办公室去自找麻烦的人员，不是试图发挥首创精神寻找节约途径的人员。因此，我提议在出纳员、司库员、会计员这些词条之外，即在收入和支出之外再加上‘运用’这个字。在这个议员席上，过去是否曾提出过对人民具有更大用处的单字修正案，我就不知道了。

　　事后，路斯先生又作了以下叙述:

　　主席先生，目的是务必使主计长不是单纯地从一个会计员的观点关心现金的收付，而是还要关心现金的运用是否经济和有效。

　　最后，与该提案有关的委员会主席、衣阿华州的众议员古特先生，就该修正案明确地表明了自己的态度:

　　本委员会的意图是，主计长不应该只是一个簿记员或会计员；他应该是一个真正的批评家，而且不论国会或行政当局的政治情况如何，他应该经常到国会来。如果他发现滥用资金——这是一种失职——他应该指出这种失职并将有关事实提请拥有拨款管辖权的委员会注意。因此我完全不反对这位先生的修正案。我认为它将有助于达到有用的目的。

　　1921年6月10日，哈定总统终于签字公布了国会提出的这项法案。这就是著名的《预算和会计法案》。根据该法案，在国会之下，设置独立的国家审计机构——会计总署，同时撤销财政部的主计长和审计官，并将这两项职权全部移交会计总署，从而使美国国家审计的发展实现了一次大的转折。

　　我们知道，美国分权模式的基本特征之一，就是三权密切制衡，其中立法部门对行政部门的最大威慑权，就是他掌握着对政府开支的全部经费详细地进行表决的权力，即所谓“国会掌管钱袋”。《预算和会计法案》的基本目的是在行政部门建立一套统一的预算制度。但是，国会也认识到，要取得制衡的效果，立法部门就应牢牢保留对“钱袋”的控制权。所以，1921年的审计法授予主计长广泛的调查权，并要求他为国会及其任何一个对公共钱袋拥有管理权的委员会提供必要的服务。（文硕：现代国家审计，《审计研究资料》1989年第一期，第7页。）自从增设了会计总署这一新机构，无疑使国会进一步强化了自已的监督权力。

　　尽管在1921年会计总署创立时，人们对该机构是作为一个超然独立的机构，还是作为立法部门不可分割的一部分，或行使某种行政权这一问题，一直争吵不休，但对一点的意见却是一致的，这就是，会计总署有义务应国会及其委员会和议员的要求，向他们提供各种服务。

　　美国著名议员威廉·普罗克斯迈尔先生在为《美国会计总署》一书所作的“序”中对于国家审计与国会之间的关系有一段非常精彩的论述:

　　会计总署的活动对于国会顺利地发挥其作用，是不可或缺的。没有会计总署和它所拥有的审计权与调查权，国会在监察和监督方面就几乎无能为力。而且，会计总署几乎是国会可用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构。

　　当时，会计总署共有职员1，700人，预算300万美元。第一任主计长名叫约翰·R·麦卡尔。早期审计工作的重点是对各项支出细目进行详细审计，而且偏重于合法性审计，故大多数在编人员均为律师或会计员。

　　会计总署的主要职责是:

　　——调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事项;

　　——提出更经济、更有效地使用公共资金的立法建议;

　　——准备国会指定的各项调查和报告;

　　——事先决定所议各项支出的法律根据;

　　——解决和调整政府提出的或向政府提出的各项索取与要求;

　　——制定各项会计格式、制度和程序。

　　最初的会计总署的组织由行政部分、技术部分和事务部分三部分组成:

　　1.行政部分

　　该署设会计总署办公室，由副主计长、总务长、法律专员和参事官直接辅助主计长的工作。其中，副主计长协助主计长处理全署的审计工作，主计长离职时，副主计长代行其职务；总务长负责全院的联络工作，并对主计长承担提高组织上、方法上和工作上效率的责任；法律专员系主计长的顾问，并兼任法律司司长；参事官直接对主计长负责，被指定担任法律和调查工作，并代表审计长出席国会各委员会。

　　2.技术部分

　　该署设法律司、债款司、审计司、簿记司、邮政财务司和调查司分别负责有关审计监督工作。其中法律司负责撰写判决书、复核帐目，以及处理本院发生的诉讼案件；债款司负责各政府部门的债权债务；审计司负责联邦政府一切会计官员主管帐项的检查、审核与决定；簿记司负责各类会计资料的管理和基金的出纳；邮政财务司负责有关邮政事项的财务管理；调查司负责调查、研究、审核和报告政府的会计工作。各司设司长一人，直接对主计长负责。

　　3.事务部分

　　该署的事务性工作部分由人事司和总务处负责。

　　7.3一支利箭：《预算和会计法案》

　　在立法模式中，与《国库和审计部法案》齐名、被誉为这一模式的两大法案之一的就是美国的《预算和 会计法案》。它结合美国的国情，以其丰富的内容不仅为美国国家审计的发展开辟了道路，而且壮大了采用立法模式的队伍。从此，一个号称“英美派”的阵容在国家审计领域初步形成。

　　美国著名的国家审计学者里查德·布朗教授指出:

　　根据1921年《预算和会计法案》建立的美国会计总署，作为国家的公共审计机构，是两百多年来对公共审计必要性的一贯考虑的明显结果和具体体现。

　　本法由第一章释义、第二章预算和第三章会计总署组成，其基本目的，是加强对行政开支的审查和满足国家预算的需要。

　　根据该法案，成立了属于总统办公室的预算局(TheBureauoftheBudget)。由总统任命一个局长领导。总统必须在国会每次正式会议开始时向国会提交一个统一预算报告，报告中除其他许多事情外，必须说明上一财政年度收支状况、新的一年的计划收支和国债状况。如果预算有赤字，总统必须提出弥补差额的措施；如果预算有盈余，总统可以建议减税。总统做预算所需要的资料由预算局局长从各部和其他支用机关搜集。局长将这些资料审查、整理和删改后呈交总统。总统将汇总了的各项预算加以审查，自己又作出更动，然后以特别咨文将整个预算提交国会。总统可随时以特别咨文向国会提出额外收入和支出的建议。

　　根据该法案，正式建立会计总署。该署独立于行政部门之外，负责对政府的会计资料进行检查、监督和审计，并就联邦政府的运转情况，向国会提出报告。

　　该法令有关国家审计的条款如下:

　　第301条：国家依本法设立一个政府部门——美国会计总署。该署独立于行政部门以外，在主计长的管辖和领导之下，依法行使审计监督权。自1921年7月1日起，撤销财政部主计长和副主计长的职务。财政部主计长办公室的所有职员和雇员，从1921年7月1日起，成为会计总署的职员和雇员，并享有相同的级别和待遇。财政部主计长办公室的所有会计帐目、记录、文件、家具、办公设备和其他财产都变为会计总署的财产。会计总署的印章由主计长掌管。

　　第302条：会计总署应设主计长和副主计长各一名。主计长和副主计长经参议院提名和同意，由总统任命。主计长和副主计长的年薪分别为10，000美元和7，500美元。副主计长经主计长的委托，代行主计长的部分职务，并在主计长缺位，或不能工作期间，或休假期间，继任主计长的职位。

　　第303条：除本条下文规定的情况外，主计长和副主计长的任期为15年。主计长不得连任。若经国会两院联席会议在听审后认为主计长和副主计长长期不能工作，或不称职，或玩弄职守，或渎职，或者有道德败坏的行为时，或者其他理由而被弹劾时，可通过联合决议，随时免去主计长和副主计长的职务。凡是以本条规定的方式被撤职的主计长和副主计长均无资格重新担任该职务。主计长和副主计长年满70岁时，应退职。

　　第304条：法律授与财政部主计长或财政部六个审计官的全部权力，以及授与财政部秘书长办公室簿记出纳处的职责，只要符合本法的规定，都应转属会计总署，并在会计总署独行职权，不受任何其他官员的干涉。

　　邮政部审计官对邮政服务的帐目和收据进行的行政审查自1921年7月1日起，应由邮政部的簿记局进行。该局的设立旨在对邮政服务业的会计帐目和收据进行审查。簿记局由主计长领导，该主计长经参议院提名和同意，由总统任命，享有年薪5，000美元。主计长应履行现由邮政部审计官执行的行政监督职责和其他由邮政局长指派给他的、与前述有关的职责。邮政部审计官办公室的负责对会计帐簿进行行政审查的职员和雇员自1921年7月1日起成为簿记局的职员和雇员，级别和薪金不变。

　　第306条：所有关于部门或机构行政管理的现行法规都适用于会计总署。所有会计帐目、记录、文件和证件的副本，以及会计总署的帐簿和活动记录副本，经主计长和副主计长验证后，应被视为证据，与《法律修正案》第882条和886条规定的附件和副本具有同等的效力。

　　第309条：主计长应当规定几个部门和机构的行政拨款形式、制度和程序，以及财政官员对帐目进行行政审查的方法、方式和步骤。

　　第310条：撤销六审计官办公室，自1921年7月1日起执行。除本条规定外，这些办公室的所有职员和雇员，从1921年7月1日起，成为会计总署的职员和雇员，其级别和薪金不变。这些办公室的所有会计帐目?记录、文件、证件、家俱、办公设备和其他财产以及与第304条规定的部门的工作有关的簿记与出纳处的所有会计帐目、记录、文件、证件、家俱、办公设备和其他财产都将成为会计总署的财产。会计总署暂时使用现由财政部主计长和六个审计官占用的办公室。

　　第311条：(1)主计长有权指定、取消和决定那些依法不定期地调入会计总署的职员和其他雇员的报酬。

　　(2)除年薪超过5，000美元的职位以外，其他所有职位的任命均应符合有关文职人员法律和法规的规定。

　　(3)主计长任命的任何人所享有的年薪不得超过6，000美元，而且，主计长任命的享有年薪5，000美元的人不得超过四人。

　　(4)会计总署的所有职员和雇员，不论是转进来的还是由主计长任命的，都应履行主计长交给他们的职务。

　　(5)主计长特别指定的职员或雇员的公务行为与主计长的公务行为具有同等的效力。

　　(6)主计长应制定必要的工作规则和条例。

　　第312条：(1)主计长无论是在政府所在地或其他地方，都有权调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事务，并在总统要求时和每次国会例会召开时，分别向总统和国会递交审计报告。该报告包括他认为有利于及时、准确地解释和处理会计帐目的立法建议，以及在有关公共资金的收入、支出和运用上，他认为适当的其他事项的立法建议。在这类例行报告或国会召开会议时提交国会的特殊报告中，主计长应提出提高经济性和效率性的建议。

　　(2)主计长在接到国会两院或两院中负责管理收入、拨款或支出的任何委员会的指令时，应进行上述调查并作成报告。主计长还应根据任何一个委员会的要求，指示所属人员向委员会提供其所要求的帮助和信息。

　　(3)主计长有义务向国会报告任何联邦部或政府机构的违法开支和签订合同的情况。

　　(4)他还应就各联邦部门和政府机构对帐目和债权进行行政检查的适当性和效果性，以及各部对财务人员的机构帐目进行调查的适当性，向国会提出报告。

　　(5)根据预算局的要求，主计长应不定期地向预算局提供有关支出和核算的情况。

　　第313条：按照主计长的要求，所有的部门和机构都应向它报告工作职权、职责、活动、组织、经济活动和工作方法的情况。为了收集这类情报，主计长或经他授权的职员雇员都有权接近和查阅任何会计帐簿、凭证以及这些部门和机构的记录。

　　第314条：公务员委员会应当为审计总署的会计师建立一个名簿，凡申请进入该名簿的人都应由主计长提问考核。

　　美国的政治家们在引进英国先进的国家审计制度时，不仅采取了继承的态度，比如《预算和会计法案》明显表现了立法审计监督的思想，而且提供了美国过去不曾有过的新鲜见解，同时，进一步发展了英国立法模式国家审计的思想，使美国受之无愧地成为从英国手上接过这根接力棒，带领世界各国走向立法道路的新舵手。

　　对于向传统国家审计挑战来说，《预算和会计法案》把国家审计这种经济监督形式涂上一层民主的色彩，大大地增强了立法部门对行政部门进行监督的力量。该法案的颁布，无疑是从立法机构这块阵地向行政部门拉开的一支利箭。从此以后，它作为美国审计界最先进的一种法律武器，简直就是政府部门一切贪污浪费、腐败低效者眼前的洪水猛兽，令他们心惊肉跳，惶惶不可终日。

　　在美国审计史上，《预算和会计法案》是一部具有跨时代特征的典范杰作。它使国家审计建制在隶属关系上完全与美国政体结构相吻合，字里行间反映出来的新思想反映了资产阶级的需要和追求，标志着美国国家审计发展新时代的来临。

　　7.4围绕会计总署的一场争论

　　会计总署的建立，使美国政府的一种思想变成了现实，这就是，在现代民主国家，行政机构的开支应受到某些依照法律或宪法而建立的机构的检查。但是，自1934年起，有关方面对这种国家审计机构进行了批评。

　　1934年，美国一位名叫A·E·巴克(A.E.Buck)的政府财务官员撰文指出，主计长的权力是不一贯的、不合逻辑的。他认为，会计总署的政策和工作事实上削弱了财政部和预算局的财政权力，会计总署的主计长实质上正行使一种本质上属于行政的权力，因为主计长和他所领导的会计总署除负责国家审计任务以外，还承担为各联邦机构、会计系统和财政部中央会计系统制定会计原则和各项制度的任务。所以，巴克极力主张将会计总署的行政职能移交财政部，同时，成立一个新的国家审计机构以取代会计总署。

　　1937年，罗斯福总统的行政管理委员会，也向主计长发动了一次重要的攻击。该委员会在讨论财务管理和监督时宣称，主计长办公室没有制定出一套综合的、适当的会计制度，而且，主计长行使的基本上是行政权力，所以，他的经费监督权应该移交财政部长，他的职称应改为审计长，会计总署应改名为审计总署，再者，它的权力应限于经费审计。

　　上述观点马上带来一场争论。布罗金斯研究所认为，国家审计乃是申请拨款和结清与调整帐目的基础，这种功能必须由国会的专门机构来执行，“应将它作为国会管理公款的必然结果”。他们指出，“保护国库是宪法赋予国会的一种责任，只有由专司审计的官员继续地、不断地注意，这种责任才能履行”。所以，他们建议，一定要将会计总署的名称改为审计决算署，主计长的职称应改为审计长。

　　这场争论的焦点集中在会计总署的行政职能部分，许多观点显然不能说是错误的，但其结果并不明显，因为迄今为止，会计总署的名称和隶属关系均无变动。政治实践证明，行政机构被期望于忠实地遵守工资标准、契约程序、差旅制度和其他经费开支方面的规章制度，但仅有这种思想是不够的，必须由立法部门设置某些实际的监督机构，来确保这一点真正实现。对于这一点，论战双方都是一致的。

　　7.5国家审计的新进展

　　美国与西德、英国、法国的区别在于，它们的预算法规特地为国家审计的行为提供了很大的自决权。

　　1921年的《预算与审计法案》授权主计长“调查……与岁入、支出和公共资金的运用有关的一切事务”。法案的同一节还责令主计长向国会提交报告，并根据要求向总统提交报告，在报告中，他要提出“使公共开支更经济或有效的建议”。因此，他可以在极为广泛的原则的基础上在这一领域广泛地实施享有自权权的审计。

　　然而，会计总署正当乳臭未干之时，在执行其职责方面还缺乏想象力；在华盛顿，它在日常“打勾再翻过来”的凭单审计上积聚了大量的工作人员，这种审计基本上是把目光局限于合规性。第一胡佛委员会对会计总署极为苛刻；它对授予会计总署财务权以使之负责介绍会计制度和解决申诉明显表示不满。该委员会认为，这些原本应该是政府行政部门的职责。会计总署应受到指责，因为它不仅越俎代苞，而且把事情做得一塌糊涂：

　　该机构没有去从事重要的任务，都把时间浪费于审核早已通过行政方式审核过并已支付的千百万收据和信用证，并对原本有条不紊的事务作无休无止的琐细分析。会计总署自成立以来就很少向国会提交具有重大意义的审计报告，国会对此应给予严厉的批评。

　　委员会认为，会计总署应当成为“国会在查寻公共资金的浪费和滥用过程中的有力帮手”，这使得多年以来各方对美国审计机关所作的批评达到了顶点。

　　然而，国会却担心，如果采纳了减少主计长的权力的建议，它自己也可能受到削弱，因此，当时的改革是在一个更加保留的基础上进行的。

　　会计总署初建时，共有职员1，700人，负责合法性审计、审查行政部门职员的诚实性、审查是否严格遵守总署制定的会计格式和程序。必要时，向国会报告工作，协助国会履行其职责。审计工作集中在华盛顿地区，职员多为律师和会计官。

　　1936年第一任主计长麦卡尔任期告终后一段时期，主计长职位暂时空缺。罗斯福总统经过一次流产的努力以后，于1940年提名林赛·沃伦(LindsayC.Warren)担任。沃伦是北卡罗来纳州人，自1925年起，就担任国会议员，不仅担任过行政部经费委员会主席，而且是1939年改组法的起草人。他就任主计长以后，不愿意在任何方面修改其权力，但积极谋求与行政机关的合作，避免30年代所发生的争论和苦恼。同时，他还努力与国会密切合作，共同探讨改进行政工作，并向国会各委员会提供各种资料。从此，会计总署的作用发生了较大的变化。

　　截止1945年，美国政府拥有101家大型公司，其中大部分完全为联邦政府所有。但由于许多公司是自筹资金，与每年拨款程序无干，因而不受国会的控制。第二次世界大战期间，这些公营公司缺乏财务控制和效率低下成为突出的问题。针对这一情况，哈里·F·伯德(HarryF.Byrd)负责的委员会在进行一系列调查后建议，公营公司也应接受会计总署的审查。其结果，国会于1945年颁布的《政府公司控制法案》。该法要求总署娉请职业会计师，运用民间审计技术，对公营公司进行年度审计。尽管所有这些业务对于会计总署来说，并非完全陌生，但毕竟不同于往常。会计总署缺乏必需的、技术全面且熟练的审计人员，因此，主计长沃伦迅速建立了公司审计部，并呼吁美国注册会计师协会推荐在私营部门工作、具有丰富的民间审计经验的合格人材。当时担任协会秘书长的约翰·凯里(JohnCarey)推荐了T·科尔曼·安德鲁斯。安德鲁斯出任公司审计部主任伊始，就对公营部门的审计工作进行了设计，并在评价财务管理和内部控制效率方面，做了许多有益的工作。在沃伦和安德鲁斯的带动下，会计总署不仅成功地扩大了它所实施的审计范围，而且成功地实现了扩大范围审计工作的预期目的。

　　1945年的《政府公司控制法案》是一座重要的里程碑，它预示着美国国家审计工作的重点将转向经济性、效率性审计和综合审计上，因而为会计总署输入了新的思想和实践。

　　1949年，政府行政部门的组织研究委员会提出国家审计制度是过时的和累赘的，是应该现代化的时候了。他们认为，国会既然在创立会计总署时宣称它将独立于行政机构，并在《1945年立法机关改组法案》中特别强调指出“会计总署是政府立法部门的一部分”，就不能安排它承担许多实际上属于行政事务的工作。该委员会建议，应于财政部长之下，设置会计长，负责制定会计程序和会计标准。接着，委员会马上指责会计总署的作法，批评它要求每一笔财务开支凭证和有关资料，都要报送华盛顿总署，以备审查和结帐。该委员会建议，不必再将所有收支凭证和有关资料都送往华盛顿，而应考虑改用抽样审计法。以代替全部的详细审计法。

　　1950年，国会又颁布《预算和会计程序法》。该法的第一部分将1921年预算和会计法中有关预算的各种规定赋予新内容，使之更富有弹性；第二部分概述联邦政府的会计目的，并规定主计长应在与财政部长和预算总局局长协商之后，“制定行政部门应遵守的会计原则、标准和有关要求……”。现行有关政府帐册、支用经费和开立帐目的制度由财政部长和主计长共同协商修正。该法进一步强调主计长有权依照“公认审计原则”，对政府机关的会计程序和控制进行审查，不再实施详细审计。为了壮大审计队伍，总署开始在华盛顿地区以外其他联邦政府机构派驻审计人员。

　　数十年来，会计总署再次将其努力方向转到“项目效果审计”，即确定是否正在接近预期结果或效益，是否正向立法机构或其他权力机关规定的目标前进，被审机构是否考虑了以较低成本达到预期效果的其他可供选择的方案。促进这种转变的动力来自两个方面。一是来自会计总署主计长埃尔默·B·斯塔茨。自1966年接受了为期15年的任命以来，斯塔茨将自己在预算总局任职中所积累的工作经验运用到他的新职务中，谨慎而坚定地带领会计总署向着对项目效果进行评估的方向前进。为了达到他的目标，他以经济方式对原来按行政方式组建的会计总署进行了改组，设立若干局、处，分别负责各项专业业务、人事和内部事务。尤其引人注目的是，斯塔茨减少传统的法律和会计专业职员，重视聘用具有各种专业技术的人才，如工程师、电子计算机专家、系统分析家和管理人才。

　　促使会计总署改变职能方向的第二个动力来自国会。当时，自由党正为防务费的急聚上升而忧心忡忡，保守党则对日益扩大的社会福利系统的开支而叫苦不堪，所以，无论是自由党人还是保守党人，均对项目效果评估的立法问题表现出极大的兴趣。此外，由于越南问题和水门事件，国会越来越重视确保制定和执行政策所需要的信息来源的独立性。这种因素也是促使美国会计总署扩展其 审计职能的原因之一。1967年，美国国会发出了第一个要求会计总署对项目效果进行评估的指令。当时，国会议员温斯顿·普劳蒂建议，会计总署不仅应审查经济机会署的财政收支系统的完整性、财务状况的真实性和管理业务的效率性，而且应审查该组织经办的项目和有关活动在何种程度上达到了《1964年经济机会法案》规定的目标。1969年，由亚伯拉罕·里比科夫主持的政府经营委员会的听证会，曾就美国会计总署作为国会信息来源的潜在能力进行了广泛的讨论。最后的结论认为：“许多国会成员和本委员会长期以来一贯认为，……如果会计总署集中力量进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义、更为有用”。

　　美国将崭新的审计主题和题材带进国家审计领域，是功不可没的。经济性审计、效率性审计和项目效果审计的兴起，遂渐改变了传统上一直采用财务审计的倾向，推动了世界范围内对于绩效审计的探索。美国作风和美国特色的实践，不仅显示了新阶段的特色，而且使美国取代英国，受之无愧地成为新的历史条件下领导立法模式国家审计派别走向新世纪的领袖。

　　美国会计总署现任审计长查尔斯·A·布什在追忆美国国家审计的发展历史时指出:（汤云为：美国政府审计现状，《审计研究》1986年第五期，p.24.）

　　开始时，美国会计总署实际上是一个会计机构，我们审核所有的付款凭单，确定这些付款是否得到批准。第二次世界大战以后，联邦政府的规模越来越大，我们担负起第二个责任——财务审计。当时的审计长林赛·沃伦不想按第二次世界大战以前的样子重建会计总署，而是将它建成一个从事财务审计的机构。他认为，将来应由行政机构来担任会计的职能。到了1966年，埃尔默·斯塔茨当了审计长，他又把工作推进到了项目效果审计，即不仅检查财务方面的问题，还要检查这些项目获得的效率性和效果性。——这就是我们今天的现状。”

　　在采用立法模式国家审计制度的现代国家中，起步较晚、发展较快且成熟较早的是美国。美国开创了现代国家审计中财务审计与绩效审计相结合的传统。这一结合为国家审计的发展开辟了新的、无限广阔的道路。现在，在国家审计领域，运用绩效审计的概念和方法来审查政府行政部门和公营企业的经济性、效率性和效果性，已受到世界许多国家的普遍重视。

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