密纳发的猫头鹰要到黄昏到来才会起飞。

　　——黑格尔

　　5.1趋同:民主政治的勃兴

　　在通向国家现代化的大道上，行进着两支浩浩荡荡的大军。一支是在病态和困境中不断调整、更新和发展的资产阶级大军；一支是本世纪初以来从帝国主义的薄弱环节中相继突破出来的无产阶级大军。尽管他们的国体或政体各不相同，但在建立国家机器的过程中，在财政经济体系上，基本上都建立了不同形式的现代国家审计制度。

　　使国家审计现代化的历史进程不断冲破旧的专制制度的樊篱向前迈进，这样一种不懈的动力究竟来自何方?

　　我们认为，现代国家审计制度的诞生不是偶然的，它有着极其深厚的社会背景。在这项伟大事业的背后，存在着一种无形的政治力量，这种力量就是近代世界民主政治的蓬勃兴起。

　　在专制制度下，国王或皇帝居于金字塔之顶，拥有至高无上的权力。笃奉着君权神授的信条，他们极力宣扬这一权力来自上帝或天。国王或皇帝的调节职能主要有两个方面：一是维持官僚机构的统一性和流动性，二是遏制官僚机构的腐化。但是，能否说由于有了皇权的调节作用，就可以有效地遏制官僚机构的膨胀和腐化，以保证官僚机构长期有效地运转下去呢?事实并非如此。历史规律告诉我们，人类任何控制方法都不是万能的，当人们引进一种新的方法来解决某一类问题时，往往又会引出新问题、新弊病。正如童话中所讲的，魔法师让狗去看管羊群，为了监视狗不出差错，就命令一根棍子去监视狗，但怎么又能保证棍子不出毛病呢?国王或皇帝至高无上的权力和调节作用固然是凌驾于官僚机构之上的有效控制力量，但是又怎么能够保证国王或皇帝不腐化呢?事实上，由于国王或皇帝位于权力金字塔的顶峰，他上面没有别的力量可以控制它，所以，历史上国王或皇帝往往成为腐化的核心。上梁不正下梁歪。昏君常常是贪官污吏的总代表，是吏制腐败的加剧者。

　　没有制约的权力必将导致权力的专横和腐化、欲望的失衡和泛滥。君主专制制度之所以产生令人难以置信的暴虐，从政体上讲是君主拥有绝对的权力，一切人都是他的臣民和奴仆，没有任何可以与之相抗衡或能够牵制他的合法政治权力和政治机构，除非采取宫廷政变和公开起义这两种暴力反抗的形式。但周而复始的是，罪孽的封建土地所有制及建筑其上的封建专制，对于“政变”和“起义”而言，不过是换汤不换药、治流而漏源的历史闹剧。正是基于这一严酷的事实，自古以来就有一些政治思想家寻求着政制运行的最佳方案，企图通过不同机构的设置来保障政治机器的正常运转，求得最大限度的政治协调和经济平稳。

　　从14—15世纪起，封建社会的叛逆者们向窒息着人类精神的封建专制制度，尤其是君权皇治这座壁垒发起了一次又一次猛烈的进攻。N.马基雅弗利(NiccoloMachiavelli，1469——1527)于1515年出版了《君主论》《IiPrincipe》，并于1531年出版了《罗马史论》《Discorsi》。（北冈勋杉本稔著:《政治学序说》御茶の水书房1987年）前者专论君主或专制政治，后者专论罗马共和国的发展，被誉为近代政治思想的先驱读物。16世纪，以法兰西斯科·浩特曼、朱理·布鲁塔和鲍埃西为代表的政治思想家组成的“反暴君派”，对君主专制制度，进行了猛烈的抨击。他们尖锐地指出，君主专制制度是反社会的制度，在这种制度下，一切取决于个人专断，人民无权参与管理。所以，他们指出了“主权在民”、“政府契约”、“自然权利”和“人民在国王之上”的新思想，并从主权在民的原则中作出了必须限制王权的结论。英国1688年“光荣革命”以后，洛克作为资产阶级的代表，在其成名之作《政府论》(上)(下)中，总结了资产阶级夺权的经验，创造性地提出了立法权、行政权和联盟权三权分立的思想，从而确立了西方思想史上一个崭新的、颇具生命力的命题——“三权分立”。他认为，对人类的弱点来说，权的诱惑力是太大了，倘若在同一人手里既有立法之权又有执法之权，那么，他们就容易不遵守自己所制订的法律，因而需要分权。这种分权，实际上是要求限制当时的王权，使自己代表的资产阶级能够从中获取部分权力。但由于他是一位君主立宪制拥护者，又极力保护王权，因此，洛克的分权学说实质上是一种带着阶级意义的等级分权。这种分权具有两重性，它既有利于资产阶级贵族和平民通过各种形式从君主那里分享权力，限制君权，同时又是向封建君主和贵族阶级妥协的产物，因为他要求承认并服从于国王的权力。（周敏：《对分权制衡原则的简略评价》法制日报，1989年5月22日）

　　法国著名的启蒙运动学者、资产阶级国家和法学理论的著名奠基人孟德斯鸠在1748年出版的《论法的精神》一书中继承并发展了洛克的分权学说。《论法的精神》共三十一卷，相当于60万汉字，系法国18世纪启蒙思想运动的政治、法律和哲学百科全书，是一部资产阶级政治法律学说的奠基性作品，被誉为“理性的法典”。孟德斯鸠认为，“不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律所许可的事”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。这可以说是他的分权制衡学说的两块基石。孟德斯鸠认为，拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不易的经验。他把国家权力分成立法权、司法权和行政权三部分，指出：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手时，自由便不复存在了；因为人民将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”权力不能合二为一，不能集于一手，这是洛克分权学说的进一步阐述。不过，与洛克相比，孟德斯鸠在分权史上的特色，主要不在于他的分权思想，而在于他所提出的制衡理论，即关于国家三种权力“彼此牵掣”和“协调前进”的学说。他认为，即便权力分而立之，也不是万事大吉的事，还必须以权力制约权力。根据孟德斯鸠所处的时代背景，他的理论是从洛克的带有阶级意识的等级分权，发展到比较明显的阶级分权，因为这一分权与制衡学说是在资产阶级反封建的斗争中发展起来的，它代表了资产阶级的利益，反映了资产阶级争取自由的要求。他认为只有权力之间的相互制约，才可能有真正的自由。当然，资产阶级的自由并非真正来源于分权，但是，正是这一分权与制衡理论的提出与阐述，使这一理论终于成为法国革命的指导思想之一，并引起了美国的独立和西方立宪运动的兴起。孟德斯鸠提出的这一理论原则，最终成为西方普遍遵循的一个宪法原则。

　　法国18世纪著名的民主主义思想家卢梭在他的名著《社会契约论》中，第一次完整地抛出了他的人民主权学说。他认为，“立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的”；国王和政府只是人民的代理机构；政府是根据与人民签订的契约创立的，政府的权力源于国民；虽然人民在签订国家契约时，为了自己和整个社会的利益，将自己的平等和自由交由国家和国家首领去行使，但是，人民的意志不曾交出；在人民签订的契约遭到破坏时，人民有权反抗，有权收回交给国家和首脑的权力。日文版《政治の世界》御茶の水书房田中浩安世舟译1987年第88页）这些理论被法国的革命战士用来打倒露易十六而得到广泛传播。事实上，卢梭的《社会契约论》在法国大革命中发挥了旗手和号角的作用，并成为美国《独立宣言》和法国《人权宣言》的蓝本。

　　在这些资产阶级启蒙思想家的民主思想的宣召下，一批又一批的资产阶级战士浴血奋战，同封建专制势力进行了针锋相对的斗争。在17、18世纪，以英、美、法为代表的先进国家相继建立了资产阶级的民主国家。“光荣革命”以后，英国资产阶级建立了按三权分立的原则确立起来的君主立宪政体。1792年，法国资产阶级建立了法兰西第一共和国，并颁布了根据人民主权和三权分立的原则制定的新宪法。

　　美国宪法之父汉密尔顿和麦迪逊等，不仅从理论到实践把三权分立原则推进到了一个新的高度，而且使三权分立由过去的“等级分权”、“阶级分权”进入到资产阶级统治权力之下的内部分权，从而使分权说有了实质上的差异。美国的独立及其宪法的制定，意味着向世界公告，彻底摒弃人类千百年来的封建专制制度。资产阶级以“分权学说”与“制衡原则”组成了国家权力机构。此时的国家权力之“分”已不是君主与贵族或平民的分权，而是一切统一于宪法之下的分权。

　　汉密尔顿认为，三权分立，各司其职，且“部门之间的相互制约甚至还是必要的”。他将孟德斯鸠的“以权制权”理论完全融于宪法之中了。1787年的美国宪法规定：美国的中央政权是联邦政府，包括国会、总统和最高法院三部分。三权之间相互制约，任何一方不能随心所欲、为所欲为，从而对可能产生的新的腐败、专制和独裁在法律上予以了限制，从而对巩固资产阶级统治发挥了巨大的作用。

　　当然，在资产阶级私有制下，“人民主权”实际上是资产阶级的主权。资产阶级民主制下的议会、政府之类的国家机构，虽然不象在封建专制制度下掌握在君主一人之手，但它从来就不是由人民组成和建立的，而是由资产阶级组成和建立的。所以，资产阶级民主制只是用来巩固资产阶级专政的工具而已。

　　社会主义制度下的民主，才是真正意义上的民主。无产阶级专政的社会主义国家是人类历史上最高类型的新型民主和新型专政的国家。它与一切剥削阶级国家不同，不是少数人对多数人的统治，而是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的、绝大多数人民对少数敌对分子的专政。所以，无产阶级专政的国家对广大人民来说是民主的，对少数阶级敌人来说是专政的。（王邦佐孙关宏王沪宁主编：《政治学概要》复旦大学出版社，1986年第110页）1871年，法国的无产阶级精英创立了巴黎公社，作出了无产阶级专政的第一次尝试。巴黎公社的一切权力属于公社社员所有，公社委员会是由普选方式产生的国家最高权力机关，行使最高司法审判、监督和检查权，领导所有的行政管理部门，同时，公社委员应对选民负责，定期向选民报告工作，接受选民监督。与资产阶级议会不同，公社所建立的是立法和行政合一的新型政权机关。十月革命一声炮响，使社会主义制度在俄国广阔的土地上取代了资本主义。苏维埃政权作为一种无产阶级专政的新型国家，在政府体制建设方面有以下几个基本特点：第一，苏维埃是一种新型的国家政权的组织形式，它反映了无产阶级政权的民主化和群众化。根据民主集中制的原则，从苏联最高苏维埃到城镇、村庄、集体农场的苏维埃，组成了完整的、统一的国家政权的组织体系。各级苏维埃都是权力机关，它有着对其负责，从属于它的执行机关。它与群众有着十分密切的关系，它的成员是根据人民意志进行选拔和撤换的。第二，在国家机关的相互关系上，苏维埃制度不同于资产阶级国家的议会制和总统制。根据1924年和1936年的宪法规定，苏联最高苏维埃既是最高代表机关，又是唯一的立法机关，也是国家最高权力机关。国家行政机关和司法机关的权力都由它赋予。任何国家权力机关的权力都不能超过或平行于最高苏维埃。最高苏维埃通过它的常务工作机关——最高苏维埃主席团，直接管理国家大事。苏联人民委员会(后改称苏联部长会议)行使行政权，是最高执行机关，其成员由最高苏维埃任命，它必须向最高苏维埃及其主席团负责并报告工作。第三，苏维埃又是共产党领导工人、农民和广大群众的组织形式。共产党是苏维埃政权体系中的领导力量，它通过各级苏维埃实现对整个国家和社会的领导。

　　第二次世界大战以后涌现的一大批社会主义国家，都纷纷建立起具有本民族特色的民主政权组织形式。朝鲜民主主义人民共和国实行人民会议制。前南斯拉夫社会主义联邦共和国实行以代表团制为基础的自治民主制，政府包括联邦议会、联邦主席团和联邦执行委员会。前罗马尼亚社会主义共和国实行大国民议会制。中华人民共和国宪法的第三条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关，是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。全国人民代表大会和它的常务委员会行使国家立法权；国务院(即中央人民政府)是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，行使行政权。

　　由此可见，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，它们在走向现代国家之路时，均有一个趋同现象，这就是从专制制度向民主政治的转化，而民主政治最基本的原则，就是分权与制衡。现代国家审计就是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，就是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。

　　5.2现代国家审计与政府经济责任

　　其实，“责任”涵义的“责”字与“任”字在我国沿用已久，但二字连用则是从近代才开始的。经济责任作为一种经济关系早已有之，但形成思想体系和理论体系，则始于18世纪法国革命民主主义者的努力。无论是革命民主派的代表卢梭，还是雅各派政治家，均对经济责任的理论与实践，起过启蒙和推进作用。例如，法国政治家马拉一生以受托者自居，一生廉洁；罗伯斯比尔被誉为“真正的受托者”。马克思在以公有制取代私有制的基础上，也建立了一整套社会主义的经济责任理论。这种以民主精神为精髓的现代意义上的现代经济责任关系，正是现代国家审计产生和发展的前提条件。

　　任何现代国家的功能从抽象意义上讲，至少应由二部分组成：一是立法机关，即以表达国家意志为主要职能的机关；二是行政机关，即以执行国家意志为主要职能的机关。前者通常有权用某种方式控制后者履行其职能的程度。（(美)F.J.古德诺著：《政治与行政》王元译华夏出版社1987年第9页）

　　现代西方学术史上大名鼎鼎的思想家马克斯·韦伯(MaxWeber，1864—1920)认为，议会民主的目的有二：一是选拔具有领袖才干的政治家；二是控制行政部门。（(英)戴维·比瑟姆：《马克斯·韦伯与现代政治理论》徐鸿宾等译，浙江人民出版社，1989年第120页）

　　著名的政治学家C.A.利兹(C.A.Leeds)在《政治研究》中指出:

　　立法部门对行政部门的控制方式包括:

　　1，委员会的调查权。立法部门的各个委员会拥有调查权，不仅可以询问公务员和政府高级官员，而且在需要必要的信息时，可以召唤专家。

　　2，质问时间。立法部门应举行听证会，就政府政策和行政运转诸方面的问题，向政府提问。如果政府的回答不能令人满意，立法部门可以要求作更严格的调查。如果政府部门失去立法机构的支持，应全体辞职。

　　3，财政控制。主要是指国家审计。国家审计通常是立法部门的职能之一。英国国家审计署和意大利审计法院均有义务向立法部门报告过去的公共支出情况。

　　4，民政专员控制。民政专员是政府特派员，专门负责调查平民投诉，保障公民权利。

　　显而易见，国家现代化就是政治现代化，它是一个抛弃专制制度，建立一种新型的政治秩序的过程。如果说在传统的专制国家，国家权力是绝对的私人所有，各级机构和官员只向国王一人负责，那么，在现代民主国家，任何行政机构均应对代表人民的立法机构承担一定的责任。这种责任可分为政治责任、行政责任、法律责任和经济责任四部分，是联接立法部门和行政部门，保证国家机器正常、有效地运行的重要纽带，是保证民主政治制度发挥作用的重要因素。缺少任何一个，国家机器就会经常出现故障，甚至后患无穷。在这四种责任中，经济责任是最基本的，从某种意义上说，它是一种测试(test)，离开了它，不仅政府权力的运用会令人怀疑，而且立法机构的控制也不会被相信；它也是一种持续的提醒物，是一面镜子，将政府部门的全部活动折射到人民的眼前。

　　著名的政治学家E.A.里斯(E.A.Rees)在《苏联的国家控制》
　　所有政治体制研究的中心是国家性质的问题，而国家研究的中心则是控制和经济责任问题。

　　经济责任与现代国家审计是密切相关的，是国家审计的直接目标和必然诉求。按民主制原则，所有政府行政机构和官员均受人民的委托，对公共资金和资源进行管理，所以，应受到严格的经济责任制度的约束。可以说，对这些受托管理者的经济责任加以监督，乃是现代民主政治的重要内容，它为滥用权力、贪污盗窃和效率低下设置了障碍，满足了使用公共资金必须光明磊落、公正廉洁的要求，并实现了公民负责行使主权的基本权力。一句话，没有近代民主政治，就没有现代意义上的政府行政机构和官员的经济责任；没有这样的经济责任，就没有现代国家审计制度。推动现代国家审计诞生的最深层动力，就是近代民主政治的孕育。（文硕：民主政治与现代国家审计，《审计理论与实践》1988年第12期第16页。）

　　5.3逐异：现代国家审计的基本模式

　　从上述国家现代化的进程中，我们深切地感到了民主政治对于现代国家审计发展的巨大推动和支持作用，它改变了国家审计的发展走向:

　　专制政治的特点是神秘性、独裁性和随意性。这种制度下的传统审计是一种向上的审计结构，监督权逐级向上负责，最后集中到一人或数人之手;

　　民主政治的特点是透明性、民意性和科学性。这种制度下的现代审计是一种向下的审计结构，监督权对下负责，代表“民”对“官”进行审计监督制约。而且，民主的范围越大，民主的权力越真实，人民通过审计机构对政府经济责任的制约也就越强。

　　19世纪末20世纪初，一大批带着时代风尘的国家或前或后，几乎不约而同地推出具有独立性和权威性的国家审计制度，并速成推动全球之势，从而拉开了现代国家审计发展的序幕。可见，现代国家审计制度是建立在近代民主国家的基础之上的。(见图表5.1)

　　由于各国在社会制度、政治制度和发展程度上存在巨大的差异，在地理、历史、民族等方面存在巨大差异，这些国家审计机构的性质是各不相同的。

　　有的学者将现代国家审计分成下述六种模式:

　　1，盎格鲁撒克逊模式(包括美国、英国、爱尔兰和受英国传统影响的部分亚非国家)。其特点是：设置统一的审计组织。无论审计组织是否由议会组建，均与议会保持密切的联系，审计结果对议会负责。

　　2，拉丁模式(包括法国、意大利、比利时和西班牙的部分审计工作)。其特点是：属于社团性组织，除西班牙外，一般不依附于议会，亦不与议会产生直接联系。

　　3，日尔曼模式(包括联邦德国、奥地利)。其特点是：虽然设置统一的审计管理组织，但以社团方式开展工作。审计组织无论是否隶属于议会，其拥有审计决策权的官员都受法律规定的制约。审计和咨询工作对议会和政府负责。

　　4，斯堪的纳维亚模式。其特点与日尔曼模式相类似，所不同的是审计机构各司其职，互相协作。

　　5，拉美模式。其特点是：审计工作在一般情况下由一个专门机构负责，但有时在一个国家里也可以有两个审计部门同时存在，其中一个部门负责审计工作，另一个部门负责司法监督工作。

　　6，集中民主和集中经济国家的审计模式。其特点是：在一般情况下，审计工作由政府设立，该机构既可以是部级单位(如苏联、匈牙利和捷克斯洛伐克)，也可以是隶属于国家中央银行的司局级单位。

　　笔者在本文中根据国家机构组织的分权制，将国家审计机关分成具有立法性质、司法性质、行政性质和独立性质的四种模式。它们可以说是现代国家审计机构设置的基本模式(见图表5.2)。（文硕：现代国家审计，中国审计学会：《审计研究资料》1989年第1期）

　　当然，上述划分法并不是绝对的。事实上，在有的时候，很难说这个国家纯粹属于行政模式，那个国家纯粹属于司法模式，比如，西班牙审计法院隶属于立法系统，但它同时享有很高的司法权；日本会计检查院独立于三权之外，但它也享有司法权；苏联监督机构和瑞士审计机构隶属于行政部门，但它同时与立法部门关系非常密切。我们之所以尝试作这样的划分，主要是为了论述方便起见。
                                
                       表5.1  主要现代国家审计机构设置表

          项  目          机构名称          设置年代          设置依据
          法国            审计法院           1807年             宪法
          俄国            国家审查总署       1811年             不详
          挪威            审计长公署         1814年             宪法
          意大利          审计法院           1833年             宪法
           土耳其          审计法院           1862年             不详
          罗马尼亚        高级审计院         1864年             不详
          英国            国库审计部         1866年           国库与审计
          毛里求斯        审计部             1868年             宪法
          德意志帝国      帝国审计院         1871年             不详
          泰国            审计长公署         1875年             皇家宪法
          瑞士            联邦审计局         1877年             不详
          加拿大          审计长公署         1878年             宪法
          日本            会计检查院         1880年             宪法
          巴西            联邦审计法院       1895年             宪法
          澳大利亚        审计署             1901年             审计法
          前苏 联         中央监察委员会     1918年             不详
          美国            审计总署           1921年           预算和会计法
          西班牙          审计法院           1928年           国王诏令
          前南斯拉夫      社会簿记局         1959年           社会簿记条例
          前民主德国      国家审计局         1969年           国家预算法

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